Togo: Quelle place pour la justice administrative dans le fonctionnement des collectivités décentralisées ?

(Société Civile Média) – S’il faut se féliciter des élections locales du 30 juin dernier, organisées au Togo 32 ans après les dernières élections, on ne peut tout de même pas éluder les difficultés techniques qui ont marqué les opérations électorales. L’on pourrait davantage s’inquiéter pour la suite du processus, tant certains aspects connexes du processus de décentralisation n’ont pas été suffisamment pris en compte. C’est le cas particulièrement de la justice administrative qui devrait être décentralisée pour répondre aux éventuels contentieux administratifs qui surviendraient sûrement lors du déploiement de l’action publique dans les collectivités locales. Il est question, ici, de montrer à quelques égards, la place de la justice administrative dans l’efficient et l’efficace fonctionnement des collectivités décentralisées.

De toute évidence, la décentralisation aboutit à la création des collectivités locales ou publiques ayant une certaine autonomie de gestion administrative et auxquels l’Etat central transfert un certain nombre de pouvoirs et de compétences. On parle alors d’administration locale contrairement à l’administration centrale qui relève directement du pouvoir central, le gouvernement.Toutefois, qu’on soit dans le cadre d’une administration locale ou centrale, le rôle de l’administration publique est presque le même. Il s’agit en effet pour les collectivités locales de répondre à l’intérêt général en offrant des services aux populations de leur ressort territorial. Les services fournis parles collectivités sont,entre autres, les services de santé, de salubrité, d’aménagement, d’assainissement, de sécurité etc. Aussi la réalisation de la gouvernance décentralisée appelle-t-elle à la mise en place d’un certain nombre de pouvoirs et d’organes publics locaux qui ne dérogent pas au droit qui s’applique à l’administration centrale, c’est-à-dire le droit administratif, ensemble des règles définissant les droits et les obligations de l’administration. Tout litige y afférent relève de la justice administrative et donc de la compétence du juge administratif. On ne l’a pas suffisamment évoqué dans le processus de décentralisation au Togo, les débats s’étant trop centralisés sur les questions politiques.La justice administrative est d’une importance capitale voire indispensable pour la mise en œuvre efficiente de la décentralisation. À la vérité, elle est une régulatrice indispensable du fonctionnement des institutions locales et une protectrice primordiale des droits et libertés des populations administrées face à l’action de la puissance publique locale.

Une fonction régulatrice indispensable

Les autorités locales et les autres personnes publiques des collectivités territoriales mettent en œuvre l’action publique dans un cadre institutionnel et juridique régi par la loi sur la décentralisation au Togo, le Code Général des Collectivités Territoriales en France. Il est consacré en effet un ensemble de règles et de procédures, générales ou particulières, auxquelles les actes pris par les collectivités locales et leurs démembrements doivent être conformes.C’est le principe de légalité, (soumission de l’administration au droit), dont la vérification se fait à travers la procédure du contrôle de légalité. Dans le cadre de la décentralisation, ce contrôle appartient au représentant de l’Etat et au juge administratif. Le « contrôle de légalité est une procédure par laquelle le représentant de l’État, le préfet le plus souvent, s’assure de la conformité à la loi des actes pris par les collectivités territoriales et certains établissements publics ». Aussi, lorsqu’il est saisi à cet effet, notamment par un recours dit « recours pour excès de pouvoir », le juge administratif procède au contrôle de légalité des actes à lui déférés et les annule le cas échéant lorsqu’ils violent la loi, un règlement ou un décret. Les décisions prises par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police, dans la gestion des finances locales, dans le domaine des marchés publics ou relativement à la carrière des fonctionnaires territoriaux sont susceptibles de contrôle de légalité.

Au contrôle, le juge procède à l’annulation de l’acte, soit pour illégalité externe, vice de forme ou de procédure correspondant à un manquement ou à l’accomplissement irrégulier par l’administration des formalités prévues par la loi, soit pour incompétence de l’autorité qui a pris la décision. « Il y a incompétence lorsque l’auteur de l’acte n’avait pas pouvoir légal de prendre cette décision, ce pouvoir étant dans les attributions d’une autre autorité ». De ce fait, il peut naître dans le cadre de la gouvernance décentralisée, des conflits de compétence entre le maire et le représentant de l’Etat, le préfet, ou encore entre lui et d’autres autorités publiques centrales.L’annulation peut aussi intervenir pour illégalité interne qui, pour sa part, fait référence au contenu même de la décision administrative en cause. Dans ce cas, le juge tient compte de l’objectif poursuivi par l’administration, de l’intention de l’auteur de la décision et peut l’annuler pour détournement de pouvoir, erreur de droit ou de fait, erreur de qualification juridique des faits, défaut de base légale à la décision.

La fonction régulatrice du juge administratif s’avère donc indispensable. En somme, elle permet de préserver l’unité du droit, le respect de l’ordonnancement juridique. Elle contribue également à veiller au fonctionnement exemplaire des institutions locales. Mais au-delà de cette mission de salut public, le juge administratif assume une autre fonction tout aussi primordiale que la régulation:garantir la protection des droits et libertés des administrés.

Une fonction protectrice primordiale

A l’instar de l’administration centrale, les rapports entre les collectivités locales et les administrés ne sont pas du même ordre que celui des rapports entre les particuliers agissant dans leur intérêt privé. L’administration dispose de pouvoirs exorbitants du droit commun qui sont des « prérogatives de puissance publique ». L’usage de ces prérogatives par l’autorité administrative locale, soit par une décision soit par un acte matériel, peut éventuellement porter atteinte aux droits et libertés des populations, des usagers des services publics locaux, des cocontractants ou encore des personnes que la collectivité emploie dans ses services. Ainsi, lorsqu’une décision administrative porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (liberté de réunion, liberté d’association, liberté de commerce, liberté de propriété …), le justiciable peut saisir le juge administratif par la procédure du « référé liberté ». Il s’agit d’une procédure qui permet d’obtenir du juge des référés, juge des urgences, des mesures provisoires et rapides destinées à sauvegarder les droits et libertés des administrés. En droit français, le juge doit se prononcer dans les 48 heures et peut prononcer la suspension de l’exécution de la décision administrative contestée.

Par ailleurs, en cas de préjudice causé à un administré, la collectivité peut voir sa responsabilité engagée devant le juge administratif. En effet, au même titre que les justiciables sont tenus de réparer les dommages qu’ils causent à autrui par tout fait quelconque de leur part, les collectivités locales sont tenues aussi de réparer les préjudices qui résultent de leurs activités dans le cadre des services publics dont elles assument la gestion ou dans la mise en œuvre de leur pouvoir de police. Aussi convient-il de préciser que la responsabilité de la collectivité peut être une responsabilité pour faute ou une responsabilité sans faute. La faute résulte d’un manquement à une obligation préexistante. Elle peut découler aussi de l’illégalité d’un acte administratif ou encore d’un comportement de l’administration : imprudence, négligence des fonctionnaires ou agents publics. La responsabilité sans faute concerne, quant à elle, les cas de dommages causés à des personnes du fait des activités de l’administration ou des choses et des personnes qui sont sous sa garde. C’est le cas par exemple de « l’explosion d’un dépôt de munition qui a ravagé les voisinages ».

Dans un cas ou dans l’autre, les victimes peuvent engagées la responsabilité de la collectivité locale devant le juge administratif à travers le recours dit « recours de plein contentieux ou de pleine juridiction ». Le recours de plein contentieux est « le recours par lequel, une personne victime d’irrégularités commises par l’administration ou une collectivité publique et ayant porté atteinte à des droits qui lui appartiennent en propre peut demander au juge, en invoquant tous moyens pertinents, l’obtention de dommages et intérêts en réparation de son préjudice ».

Il apparaît clairement que face à une administration puissante, le juge administratif est le seul refuge des administrés, des usagers des services publics, des cocontractants de l’administration et même des personnes que cette dernière emploie.

Toutes les considérations qui précèdent sont une preuve suffisante que le juge administratif sinon la justice administrative occupe une place centrale dans la mise en œuvre de la démocratie locale ou, si l’on veut, dans la garantie d’un Etat de droit local. Les collectivités publiques ne sauraient être des Etats dans l’Etat. Elles doivent être soumises à la Loi. Au Togo, la question de la justice administrative se pose clairement. Il n’y a pas de tribunaux administratifs dans les circonscriptions administratives. A ce jour, on dénombre seulement deux chambres administratives sur toute l’étendue du territoire: la chambre administrative de la Cour d’appel de Lomé et celle de Kara. Ceci pose un problème crucial d’accès à la justice administrative pourtant garantie par la constitution. La restructuration du système judiciaire annoncée par le gouvernement devrait pouvoir améliorer, dans une mesure raisonnable, l’accessibilité des administrés des collectivités locales à la justice administrative.

Mais en réalité, la question de la justice administrative ne se pose pas seulement pour les collectivités décentralisées, mais également pour l’administration centrale qui doit être, elle aussi, soumise au droit et voir sa responsabilité engagée en cas de manquement. La justice administrative est un fondamental de la rationalisation et de l’efficacité de l’action publique. Il est absolument difficile de parler d’un véritable Etat de droit sans une justice administrative à même de soumettre l’autorité publique au droit de l’Etat dans tous ses aspects et dans toute sa rigueur.

Kodjo KEGNAVO