(Société Civile Média) – Doctorant en droit, Syril AGBLEGOE (photo) est également chercheur au Centre de Documentation et de Formation sur les Droits de l’homme (CDFDH). Dans cette réflexion suscitée par l’Avis n° AV-00/2014 de la Cour Constitutionnelle du Togo, le jeune juriste analyse une question importante : celle de savoir si un député peut jouir de l’immunité parlementaire et ne pas être poursuivi pour des faits commis avant son élection. Une réflexion qui intéressera les analystes aussi bien du Togo qu’ailleurs sur le continent, quand on sait le débat houleux qu’a toujours suscité la demande de levée de l’immunité parlementaire de certains élus du peuple. Les cas récents du Bénin (avec les députés Atao Hinnouho, Mohamed Valentin Djènontin et Idrissou Bako qui seraient impliqués dans des dossiers de malversations) ou du Sénégal (avec Khalifa Sall) sont encore présents dans les esprits. Lisez plutôt !
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Un député est-il protégé par l’immunité parlementaire pour des faits réputés être commis avant son élection ? Analyse à partir de l’Avis n° AV-00/2014 de la Cour constitutionnelle du Togo.
C’est un secret de polichinelle que d’affirmer que l’élection législative du 20 décembre 2018est saisie par une controverse des plus marquantes, liée au contexte même de son organisation, la non-participation d’une grande partie de l’opposition et entre autre le boycott d’une partie de la population acquise à la cause de l’opposition.
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Si ces faits si dessus rappelés peuvent légitiment ouvrir le débat sur, justement, la légitimité des élus de la sixième législature, et de façon générale, irriguent la réflexion sur les limites de la démocratie représentative, ici ou ailleurs, il n’en demeure pas moins que depuis la proclamation définitive des résultats par la Cour constitutionnelle, les nouveaux élus jouissent d’une certaine « légalité » qui leur confère des privilèges au rang desquels, l’immunité parlementaire qui occupe une place de choix.
La question de l’immunité parlementaire était déjà au cœur des préoccupations de l’ancien bureau de l’Assemblée Nationale qui, par une demande en date du 20 Janvier 2014, posait une question de sens à la Cour constitutionnelle, celle de savoir si un député est protégé par l’immunité parlementaire pour des faits réputés être commis avant son élection ? Cette saisine donne à la haute Cour, l’occasion de préciser l’article 53 de la Constitution togolaise, relatif à l’immunité du député, sa nature, et sa portée.
L’immunité en effet, est une disposition du statut des députés dont l’objet est de protéger ces derniers dans l’exercice de leurs fonctions. Dès la proclamation des résultats définitifs des élections législatives par le juge constitutionnel et la validation des mandats par l’Assemblée Nationale, le député, désormais élu conformément à l’article 52 de la Constitution et aux articles 201 et 202 du code électoral, est protégé contre les actions judiciaires que les pouvoirs publics ou les particuliers pourraient être amenés à intenter contre lui dans l’exercice de sa fonction parlementaire. Cette protection constitutionnellement aménagée, a pour objet d’entourer de garantis, les représentants du peuple, d’une part, pour marquer la gravité et l’importance de la fonction qu’ils occupent et d’autre part, pour leur assurer une tranquillité d’esprit propre à favoriser l’exercice de leur mandat. Les immunités s’inscrivent donc dans ce cadre général de protection de la fonction du député et par ricochet celle de l’indépendance de l’institution parlementaire. Garantie constitutionnelle ou privilège constitutionnelle, l’immunité du député ne saurait toutefois être confondue avec l’impunité du député. L’analyse de l’article 53 de la Constitution révèle deux types de protection dont précision de la nature et de la portée s’avère nécessaire.
En premier lieu, le constituant a aménagé ce qu’il convient d’appeler l’irresponsabilité du député. Elle ressort du second alinéa de l’article 53 : « Aucun député, aucun sénateur ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou des votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions, même après l’expiration de son mandat ». Il s’agit en réalité d’une garantie de fond ou encore d’une immunité fonctionnelle qui protège le parlementaire pour les opinions et votes émis pendant la durée du mandat. Le député doit pouvoir agir librement sans redouter ses conséquences dommageables de ses actes publics. Lorsque le député parle, écrit, vote ou fait des propositions et tout ceci dans le cadre de ses fonctions législatives ou de contrôle parlementaire, il ne peut être enclenché contre lui aucune poursuite judiciaire. Cette disposition permet donc au constituant de s’assurer de la liberté d’expression du député dans sa mission, de protéger le libre débat parlementaire et de préserver la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire. S’agissant de la portée d’une telle disposition, il transparaît que les termes de l’article 53, aménagent en la matière, en faveur du député, d’une part, une protection générale et absolue c’est à dire incluant aussi bien les poursuites pénales que civiles et d’autre part une protection à vie dans la mesure où, elle subsiste même après l’expiration du mandat.
La seconde protection est complémentaire à la première et se définie comme la protection des députés contre les poursuites pour des actes accomplis en dehors de l’exercice de leur fonction. C’est ce qu’exprime l’alinéa 3 de l’article 53 en ces termes : « sauf cas de flagrant délit, les députés et les sénateurs ne peuvent être arrêtés ni poursuivis pour crimes et délits qu’après la levée, par leur assemblée respective, de leur immunité parlementaire ». Par cette disposition, la Constitution a voulu protéger l’exercice du mandat du député, renforcer son indépendance et lui permettre d’exercer efficacement sa mission. Cette protection qualifiée d’inviolabilité, d’immunité de procédure ou d’immunité « extra parlementaire », encadre le déclenchement des poursuites visant des actes accomplis par les parlementaires en tant que simples citoyens. l’idée est d’éviter que, par la menace de poursuites pénales imaginaires ou fondées, le gouvernement ou les particuliers puissent exercer sur le parlementaire une sorte de pression ou de chantage qui serait de nature à entraver sa liberté d’action ou le réduire au silence . Cette protection contrairement à la première n’est ni absolue, car ne couvrant que les crimes et délits ; ni définitif, parce que ayant vocation à disparaître avec l’expiration du mandat parlementaire. Cette protection qu’aménage l’alinéa 3 de l’article 53 de la Constitution, n’empêche ainsi nullement les autorités judiciaires de mener des poursuites contre les membres de l’Assemblée Nationale. Elle subordonne seulement la validité des mesures et procédures restrictives de liberté susceptible de viser les députés, au consentement du corps représentatif, en occurrence la levée préalable de l’immunité du député par parlement.
La question posée à la Cour s’inscrit naturellement dans ce dernier cadre, celui de l’inviolabilité, la première hypothèse devant être en toute logique écartée, le député ne pouvant commettre des faits entrant dans le cadre de l’irresponsabilité, avant son investiture. Ceci dit, il convient d’inférer des analyses précédentes que le constituant, sans vouloir ériger l’impunité du député, s’est particulièrement préoccupé d’aménager les conditions d’un bon exercice du mandat parlementaire. La véritable question à laquelle la Cour devait répondre est de savoir si la protection minimale qui est inhérente au régime de l’inviolabilité et qui concerne les actes extraparlementaires du député, couvre les actes que ce dernier a commis avant son investiture ? Une réponse négative signifierait que le député en fonction peut à n’importe quel moment faire l’objet de poursuite judiciaire sans aucune formalité préalable de levée d’immunité. La Haute Cour n’a pas adoptée cette posture potentiellement dangereuse pour le député et pour l’exercice de la fonction parlementaire et a plutôt optée pour la démarche selon laquelle les faits en question sont couverts par l’immunité extraparlementaire. La conséquence directe d’une telle approche est que tout député, dans cette situation ne pourra être poursuivi pénalement ou détenu provisoirement, qu’après la levée de son immunité par l’institution parlementaire. Bien sûr, seules les poursuites pénales sont concernées. Cette démarche de la Cour constitutionnelle qui tend à rabaisser les parlementaires autant qu’il est possible, au rang de simple citoyen sans menacer l’intégrité et la suprématie de l’Assemblée Nationale semble être en harmonie avec l’esprit du constituant, qui est dans la une logique de conciliation permanente entre la protection du mandat parlementaire et la non instauration en faveur des députés, d’un régime d’impunité absolue.
Au terme de l’analyse, une question revient à l’esprit. Si l’immunité reste un privilège de la nation qui doit se mériter, quel mérite accordé à ceux qui nous représentent actuellement ? Les mois et années à venir nous édifierons certainement, que ce soit sur la question des réformes institutionnelles et politiques ou des questions qui touchent le quotidien de ceux qu’ils prétendent représenter.
Par Syril AGBLEGOE, Doctorant en droit, Chercheur au CDFDH